Quarenta anos de desindustrialização
Professor emérito
da Fundação Getúlio Vargas onde pesquisa e ensina teoria econômica e teoria
política desde 1959. Foi Ministro da Fazenda (1987) e Ministro da Administração
Federal e Reforma do Estado (1995-98). É doutor honoris causae pela
Universidade de Buenos Aires
da Fundação Getúlio Vargas onde pesquisa e ensina teoria econômica e teoria
política desde 1959. Foi Ministro da Fazenda (1987) e Ministro da Administração
Federal e Reforma do Estado (1995-98). É doutor honoris causae pela
Universidade de Buenos Aires
Quarenta
anos de desindustrialização
anos de desindustrialização
"Para voltar a
crescer o Brasil precisa baixar a taxa de juros e manter competitiva a taxa de
câmbio", escreve o economista e ex-ministro da Fazenda Luiz Carlos
Bresser-Pereira. "Precisa reduzir a despesa com juros. Precisa recuperar a
capacidade de poupança e de investimento do Estado. Precisa voltar ao superávit
primário"
crescer o Brasil precisa baixar a taxa de juros e manter competitiva a taxa de
câmbio", escreve o economista e ex-ministro da Fazenda Luiz Carlos
Bresser-Pereira. "Precisa reduzir a despesa com juros. Precisa recuperar a
capacidade de poupança e de investimento do Estado. Precisa voltar ao superávit
primário"
(* artigo publicado
originalmente no site A
Terra é Redonda)
originalmente no site A
Terra é Redonda)
A economia brasileira, que cresceu de maneira extraordinária entre
1950 e 1980, está quase estagnada desde então. Enquanto crescia 4,5 por cento
ao ano naquele período, cresce desde então apenas 0,9 por cento ao ano. A mesma
semiestagnação pode ser observada quando comparamos o crescimento nesse mesmo
período com os demais países em desenvolvimento, que foi de 3,0 por cento e o
dos países ricos, de 1,7 por cento ao ano. Além de deixar de realizar o catching
up, o Brasil está ficando para trás em relação aos países menos
desenvolvidos.
1950 e 1980, está quase estagnada desde então. Enquanto crescia 4,5 por cento
ao ano naquele período, cresce desde então apenas 0,9 por cento ao ano. A mesma
semiestagnação pode ser observada quando comparamos o crescimento nesse mesmo
período com os demais países em desenvolvimento, que foi de 3,0 por cento e o
dos países ricos, de 1,7 por cento ao ano. Além de deixar de realizar o catching
up, o Brasil está ficando para trás em relação aos países menos
desenvolvidos.
Em 1980, ainda no quadro de um regime de política econômica desenvolvimentista,
a economia brasileira parou, vitimada por uma grande crise financeira – a Crise
da Dívida Externa – que decorreu da estratégia equivocada do governo Geisel de
tentar crescer com poupança externa, ou seja, com deficits em
conta-corrente. Como, desde 1964, o regime militar havia indexado a economia
brasileira, a crise financeira se transformou em alta inflação inercial, e o
desenvolvimento econômico foi paralisado.
a economia brasileira parou, vitimada por uma grande crise financeira – a Crise
da Dívida Externa – que decorreu da estratégia equivocada do governo Geisel de
tentar crescer com poupança externa, ou seja, com deficits em
conta-corrente. Como, desde 1964, o regime militar havia indexado a economia
brasileira, a crise financeira se transformou em alta inflação inercial, e o
desenvolvimento econômico foi paralisado.
Em 1990, com as liberalizações, desregulamentações e
privatizações, o Brasil, que fora tão bem-sucedido com o regime
desenvolvimentista, curvou-se à pressão externa e adotou um regime de política
econômica liberal. Ao mesmo tempo, em 1993, assinou o acordo Brady, que
encerrou a crise da dívida, e, em 1994, estabilizou os preços com o Plano Real.
Mas o desenvolvimento econômico, que deveria ter sido então retomado, não
aconteceu, porque o regime de política econômica liberal é incompatível com o
desenvolvimento econômico brasileiro.
privatizações, o Brasil, que fora tão bem-sucedido com o regime
desenvolvimentista, curvou-se à pressão externa e adotou um regime de política
econômica liberal. Ao mesmo tempo, em 1993, assinou o acordo Brady, que
encerrou a crise da dívida, e, em 1994, estabilizou os preços com o Plano Real.
Mas o desenvolvimento econômico, que deveria ter sido então retomado, não
aconteceu, porque o regime de política econômica liberal é incompatível com o
desenvolvimento econômico brasileiro.
No quadro do liberalismo econômico, a industrialização deixou de
ser uma prioridade tanto para os liberais, como também para os economistas de
esquerda. Os primeiros apostaram suas fichas nas reformas neoliberais e no
tripé macroeconômico, e garantiram para a nova coalizão dominante –
financeiro-rentista – os juros altos e a inflação baixa que capitalistas
rentistas e financistas demandavam; os últimos aceitaram o novo regime de
política econômica, supuseram que esse regime levaria ao desenvolvimento
econômico desde que fosse complementado por política industrial, e se
concentraram na tarefa de diminuir a desigualdade – em promover o aumento do
salário mínimo e das transferências de renda para os mais pobres.
ser uma prioridade tanto para os liberais, como também para os economistas de
esquerda. Os primeiros apostaram suas fichas nas reformas neoliberais e no
tripé macroeconômico, e garantiram para a nova coalizão dominante –
financeiro-rentista – os juros altos e a inflação baixa que capitalistas
rentistas e financistas demandavam; os últimos aceitaram o novo regime de
política econômica, supuseram que esse regime levaria ao desenvolvimento
econômico desde que fosse complementado por política industrial, e se
concentraram na tarefa de diminuir a desigualdade – em promover o aumento do
salário mínimo e das transferências de renda para os mais pobres.
O
baixo crescimento está diretamente relacionado com a desindustrialização que
vem ocorrendo desde os anos 1980. Nessa década, conforme podemos ver no gráfico
que tomo emprestado de Paulo Morceiro, a participação da indústria de
transformação no PIB estava em torno de 26 por cento contra miseráveis 11 por
cento em 2018.
baixo crescimento está diretamente relacionado com a desindustrialização que
vem ocorrendo desde os anos 1980. Nessa década, conforme podemos ver no gráfico
que tomo emprestado de Paulo Morceiro, a participação da indústria de
transformação no PIB estava em torno de 26 por cento contra miseráveis 11 por
cento em 2018.
Podemos ver no gráfico que a desindustrialização ocorreu em duas
ondas. Uma de 1986 até 1999, a outra desde 2004. A desindustrialização começou
na década de 1980, quando o país enfrentou a grave Crise da Dívida Externa, que
atingiu grande parte do mundo subdesenvolvido. Ela teve como consequência
direta, já no início dos anos 1980, a queda da poupança pública, que girava em
torno de 6 por cento do PIB na década anterior, para uma taxa negativa de 2 por
cento. As empresas estatais, que eram responsáveis por uma parte importante
dessa poupança, deixaram de realizar esse papel, em um primeiro momento porque
seus preços foram usados para controlar a inflação, e, em um segundo momento
porque foram privatizadas.
ondas. Uma de 1986 até 1999, a outra desde 2004. A desindustrialização começou
na década de 1980, quando o país enfrentou a grave Crise da Dívida Externa, que
atingiu grande parte do mundo subdesenvolvido. Ela teve como consequência
direta, já no início dos anos 1980, a queda da poupança pública, que girava em
torno de 6 por cento do PIB na década anterior, para uma taxa negativa de 2 por
cento. As empresas estatais, que eram responsáveis por uma parte importante
dessa poupança, deixaram de realizar esse papel, em um primeiro momento porque
seus preços foram usados para controlar a inflação, e, em um segundo momento
porque foram privatizadas.
Não obstante a alta inflação inercial tenha sido controlada em
1994 (alta inflação desencadeada pela crise externa somada à indexação da
economia brasileira desde 1964) , a quase-estagnação continuou nos anos 1990
porque a abertura comercial e a abertura financeira tornaram a taxa de câmbio
sobreapreciada para a indústria no longo prazo devido a duas causas: o aumento
dos juros reais atraindo capitais e a desmontagem do mecanismo que neutralizava
a doença holandesa.
1994 (alta inflação desencadeada pela crise externa somada à indexação da
economia brasileira desde 1964) , a quase-estagnação continuou nos anos 1990
porque a abertura comercial e a abertura financeira tornaram a taxa de câmbio
sobreapreciada para a indústria no longo prazo devido a duas causas: o aumento
dos juros reais atraindo capitais e a desmontagem do mecanismo que neutralizava
a doença holandesa.
O início da segunda onda de desindustrialização em 2004 é
aparentemente contraditório, porque o período entre 2005 e 2010 foi o único
período, desde 1980, em que as taxas de crescimento da indústria brasileira
foram satisfatórias. Torna-se, porém, compreensível se considerarmos que esse
crescimento foi causado pelo boom das commodities que decorreu da nova e grande
demanda da China. O aumento dos preços agravou a doença holandesa no país,
porque as exportações de soja, minério de ferro, etc. passaram a ser lucrativas
a uma taxa de câmbio ainda mais apreciada do que aquela que costuma vigorar
quando os preços das commodities estão “normais”.
aparentemente contraditório, porque o período entre 2005 e 2010 foi o único
período, desde 1980, em que as taxas de crescimento da indústria brasileira
foram satisfatórias. Torna-se, porém, compreensível se considerarmos que esse
crescimento foi causado pelo boom das commodities que decorreu da nova e grande
demanda da China. O aumento dos preços agravou a doença holandesa no país,
porque as exportações de soja, minério de ferro, etc. passaram a ser lucrativas
a uma taxa de câmbio ainda mais apreciada do que aquela que costuma vigorar
quando os preços das commodities estão “normais”.
A desindustrialização significou quase-estagnação. Há uma relação
causal direta entre as duas variáveis. Desenvolvimento econômico é aumento da
renda per capita, que é igual ao aumento da produtividade por trabalhador desde
que a relação força de trabalho-população seja constante. O aumento da
produtividade, por sua vez, ocorre nos países em desenvolvimento principalmente
pela transferência de mão-de-obra de atividades com baixo valor adicionado para
atividades com alto valor adicionado per capita, na prática, da agricultura e
da pecuária para a indústria.
causal direta entre as duas variáveis. Desenvolvimento econômico é aumento da
renda per capita, que é igual ao aumento da produtividade por trabalhador desde
que a relação força de trabalho-população seja constante. O aumento da
produtividade, por sua vez, ocorre nos países em desenvolvimento principalmente
pela transferência de mão-de-obra de atividades com baixo valor adicionado para
atividades com alto valor adicionado per capita, na prática, da agricultura e
da pecuária para a indústria.
Com o abandono, a partir de 1990, do regime de política econômica
desenvolvimentista em benefício de um regime liberal, voltamos a ouvir a tese
de que a história econômica dos países mostra invariavelmente ser equivocada,
mas é cara aos liberais. O importante não seria o país se industrializar, mas
aproveitar suas vantagens comparativas. Porque, conforme diz Gabriel Palma,
entre indignado e mordaz, “não faz diferença se o país produz micro ships
ou potato ships.”
desenvolvimentista em benefício de um regime liberal, voltamos a ouvir a tese
de que a história econômica dos países mostra invariavelmente ser equivocada,
mas é cara aos liberais. O importante não seria o país se industrializar, mas
aproveitar suas vantagens comparativas. Porque, conforme diz Gabriel Palma,
entre indignado e mordaz, “não faz diferença se o país produz micro ships
ou potato ships.”
No Brasil, essas ideias foram dominantes até meados dos anos 1950.
Os liberais diziam, então, para criticar a política de industrialização de
Getúlio Vargas: “o Brasil é um país essencialmente agrícola”. Entretanto, o
êxito da estratégia desenvolvimentista de industrialização foi tão grande entre
1930 e 1960 que, desde meados dos anos 1950, ninguém tinha mais coragem de
repetir essa tolice.
Os liberais diziam, então, para criticar a política de industrialização de
Getúlio Vargas: “o Brasil é um país essencialmente agrícola”. Entretanto, o
êxito da estratégia desenvolvimentista de industrialização foi tão grande entre
1930 e 1960 que, desde meados dos anos 1950, ninguém tinha mais coragem de
repetir essa tolice.
Quando, em 1990, ocorreu a abertura comercial e, logo em seguida,
a financeira, isto não mudou. A desindustrialização ocorreu, mas sem que o
governo tivesse esse objetivo explícito. Desde 2015, porém, depois de um
malsucedido primeiro governo Dilma Rousseff (2011-2014), as elites econômicas
se uniram sob a égide da coalizão financeiro-rentista, a hegemonia ideológica
neoliberal importada do exterior se tornou muito forte, a lei das vantagens
comparativas do comércio internacional foi ressuscitada, e a ideia de
industrialização foi abandonada.
a financeira, isto não mudou. A desindustrialização ocorreu, mas sem que o
governo tivesse esse objetivo explícito. Desde 2015, porém, depois de um
malsucedido primeiro governo Dilma Rousseff (2011-2014), as elites econômicas
se uniram sob a égide da coalizão financeiro-rentista, a hegemonia ideológica
neoliberal importada do exterior se tornou muito forte, a lei das vantagens
comparativas do comércio internacional foi ressuscitada, e a ideia de
industrialização foi abandonada.
Aumento da produtividade ou desenvolvimento econômico depende de
muitas coisas, mas depende principalmente do investimento privado e do
investimento público. O Brasil cresceu e se industrializou entre os anos 1930 e
1970 porque o Estado e suas empresas investiam fortemente. Conforme podemos ver
no quadro que compara os anos 1970 e os anos 2010, enquanto a taxa de
investimento privado em relação ao PIB se manteve em torno de 17,5 por cento, o
investimento público caiu pela metade: de 7,8 para 3,2 por cento do PIB.
muitas coisas, mas depende principalmente do investimento privado e do
investimento público. O Brasil cresceu e se industrializou entre os anos 1930 e
1970 porque o Estado e suas empresas investiam fortemente. Conforme podemos ver
no quadro que compara os anos 1970 e os anos 2010, enquanto a taxa de
investimento privado em relação ao PIB se manteve em torno de 17,5 por cento, o
investimento público caiu pela metade: de 7,8 para 3,2 por cento do PIB.
O Estado investia porque realizava poupança pública positiva e
suas empresas eram lucrativas; o setor privado investia porque os investimentos
do Estado e de suas empresas representavam demanda, porque a taxa de juros era
baixa ou negativa, porque um sistema de tarifas de importação e subsídios à
exportação de manufaturados mantinha a taxa de câmbio real competitiva e
estimulava as empresas industriais a investir.
suas empresas eram lucrativas; o setor privado investia porque os investimentos
do Estado e de suas empresas representavam demanda, porque a taxa de juros era
baixa ou negativa, porque um sistema de tarifas de importação e subsídios à
exportação de manufaturados mantinha a taxa de câmbio real competitiva e
estimulava as empresas industriais a investir.
Desde os anos 1980, quando se desencadeou o que chamei então de
“crise fiscal do Estado”, o investimento público caiu. Nos anos 2000 houve um
esforço grande do governo de aumentá-lo, mas com a recessão iniciada em 2014 e
a crise fiscal que então se materializa, o governo, a partir de 2015 passou a
adotar uma política pró-cíclica superortodoxa que levou o investimento público
a cair para cerca de 1% do PIB. Em consequência, a economia deverá crescer no
máximo 1% em 2019, e o PIB só deverá alcançar o nível de 2014 em dez anos,
contra uma recuperação média nas recessões anteriores de sete trimestres.
“crise fiscal do Estado”, o investimento público caiu. Nos anos 2000 houve um
esforço grande do governo de aumentá-lo, mas com a recessão iniciada em 2014 e
a crise fiscal que então se materializa, o governo, a partir de 2015 passou a
adotar uma política pró-cíclica superortodoxa que levou o investimento público
a cair para cerca de 1% do PIB. Em consequência, a economia deverá crescer no
máximo 1% em 2019, e o PIB só deverá alcançar o nível de 2014 em dez anos,
contra uma recuperação média nas recessões anteriores de sete trimestres.
Por que caiu tanto o investimento público? Como já vimos, desde o
início dos anos 1980 a poupança pública se transformou em despoupança pública:
o Estado passou a ter uma despesa corrente ou de consumo superior à sua
receita. Isto aconteceu, inicialmente, porque as grandes empresas tiveram que
ser socorridas pelo Estado no quadro da Crise da Dívida Externa; em seguida,
porque muitas empresas estatais que realizavam lucros foram privatizadas; e,
finalmente, porque dois gastos aumentaram muito: um gasto necessário (o social,
em educação e saúde), e outro, absurdo, os juros pagos pelo Estado. A sangria
causada por estes gastos em benefício de rentistas e financistas tem sido
enorme. Conforme se pode ver na tabela acima, os gastos do Estado com juros aumentaram
de 1,5 para 8,2 por cento do PIB.
início dos anos 1980 a poupança pública se transformou em despoupança pública:
o Estado passou a ter uma despesa corrente ou de consumo superior à sua
receita. Isto aconteceu, inicialmente, porque as grandes empresas tiveram que
ser socorridas pelo Estado no quadro da Crise da Dívida Externa; em seguida,
porque muitas empresas estatais que realizavam lucros foram privatizadas; e,
finalmente, porque dois gastos aumentaram muito: um gasto necessário (o social,
em educação e saúde), e outro, absurdo, os juros pagos pelo Estado. A sangria
causada por estes gastos em benefício de rentistas e financistas tem sido
enorme. Conforme se pode ver na tabela acima, os gastos do Estado com juros aumentaram
de 1,5 para 8,2 por cento do PIB.
Por que o investimento privado se manteve, ao invés de aumentar,
como deveria ter acontecido já que muitas e grandes empresas lucrativas foram
privatizadas? Basicamente, porque, a partir dos anos 1990, a economia brasileira
caiu na armadilha macroeconômica de taxa de juros alta e taxa de câmbio
apreciada no longo prazo, que desestimulou o investimento privado ao tornar
não-competitivas no plano econômico muitas empresas que eram competitivas no
plano administrativo e tecnológico.
como deveria ter acontecido já que muitas e grandes empresas lucrativas foram
privatizadas? Basicamente, porque, a partir dos anos 1990, a economia brasileira
caiu na armadilha macroeconômica de taxa de juros alta e taxa de câmbio
apreciada no longo prazo, que desestimulou o investimento privado ao tornar
não-competitivas no plano econômico muitas empresas que eram competitivas no
plano administrativo e tecnológico.
Em outras palavras, porque, ainda que tenha baixado desde o nível
abusivo de 1994, ela se manteve e até hoje continua em níveis médios elevados.
Há muitas razões para isto, mas as principais são: porque há um efeito contágio
da dívida pública “de mão dupla” entre mercado de reservas bancárias e mercado
de títulos públicos; porque o poder político da coalizão de classes
financeiro-rentista é muito grande no Brasil; e porque os brasileiros continuam
a acreditar que podem incorrer em déficits em conta-corrente para tentar
crescer com poupança externa – um equívoco, porque as entradas de capitais
atraídas por juros elevados para financiar o deficit em conta-corrente
aumentam a oferta de dólares e apreciam o real no longo prazo, estimulando o
consumo ao invés de estimular o investimento.
abusivo de 1994, ela se manteve e até hoje continua em níveis médios elevados.
Há muitas razões para isto, mas as principais são: porque há um efeito contágio
da dívida pública “de mão dupla” entre mercado de reservas bancárias e mercado
de títulos públicos; porque o poder político da coalizão de classes
financeiro-rentista é muito grande no Brasil; e porque os brasileiros continuam
a acreditar que podem incorrer em déficits em conta-corrente para tentar
crescer com poupança externa – um equívoco, porque as entradas de capitais
atraídas por juros elevados para financiar o deficit em conta-corrente
aumentam a oferta de dólares e apreciam o real no longo prazo, estimulando o
consumo ao invés de estimular o investimento.
A alta taxa de juros e a política de crescimento com poupança
externa foram, portanto, a primeira causa da taxa de câmbio ter permanecido
sobreapreciada; a segunda causa foi a abertura comercial e financeira que desmontou
o mecanismo de neutralização da doença holandesa. Esta neutralização estava
baseada em tarifas alfandegárias altas, que neutralizavam a doença holandesa em
relação ao mercado interno, e em subsídios às exportações de bens
manufaturados, que a neutralizavam em relação ao setor externo.
externa foram, portanto, a primeira causa da taxa de câmbio ter permanecido
sobreapreciada; a segunda causa foi a abertura comercial e financeira que desmontou
o mecanismo de neutralização da doença holandesa. Esta neutralização estava
baseada em tarifas alfandegárias altas, que neutralizavam a doença holandesa em
relação ao mercado interno, e em subsídios às exportações de bens
manufaturados, que a neutralizavam em relação ao setor externo.
Uma taxa de câmbio apreciada no longo prazo desestimula o
investimento porque, nessas condições, as empresas bem administradas e com
tecnologia atualizada perdem competitividade e não investem, mesmo que a
demanda seja satisfatória – tanto a demanda externa quanto a demanda interna.
Uma taxa de juros elevada, além de causar a apreciação cambial, desestimula
diretamente o investimento e tira do Estado a capacidade de investir.
investimento porque, nessas condições, as empresas bem administradas e com
tecnologia atualizada perdem competitividade e não investem, mesmo que a
demanda seja satisfatória – tanto a demanda externa quanto a demanda interna.
Uma taxa de juros elevada, além de causar a apreciação cambial, desestimula
diretamente o investimento e tira do Estado a capacidade de investir.
Quais os interesses que estão por trás do juro alto e do câmbio
apreciado? A explicação de economia política pode ser resumida em uma frase: os
trabalhadores, os capitalistas rentistas e a alta burocracia pública se
preocupam apenas com seu consumo imediato: os trabalhadores priorizam o aumento
dos salários e veem na expansão da despesa pública o caminho para o
desenvolvimento; os rentistas, representados pela ortodoxia liberal, estão
altamente interessados em juros altos e os justificam com o fantasma da
inflação; a alta burocracia pública, corporativista, que se legitima pela luta
contra a corrupção, ignora o problema do desenvolvimento. Em outras palavras,
nestes 40 anos o Brasil foi dominado pelo populismo fiscal (deficits
públicos) do primeiro grupo, pelo populismo cambial (crescimento com “poupança
externa” ou deficits em conta-corrente) do segundo, e pelo
corporativismo do terceiro.
apreciado? A explicação de economia política pode ser resumida em uma frase: os
trabalhadores, os capitalistas rentistas e a alta burocracia pública se
preocupam apenas com seu consumo imediato: os trabalhadores priorizam o aumento
dos salários e veem na expansão da despesa pública o caminho para o
desenvolvimento; os rentistas, representados pela ortodoxia liberal, estão
altamente interessados em juros altos e os justificam com o fantasma da
inflação; a alta burocracia pública, corporativista, que se legitima pela luta
contra a corrupção, ignora o problema do desenvolvimento. Em outras palavras,
nestes 40 anos o Brasil foi dominado pelo populismo fiscal (deficits
públicos) do primeiro grupo, pelo populismo cambial (crescimento com “poupança
externa” ou deficits em conta-corrente) do segundo, e pelo
corporativismo do terceiro.
Para voltar a crescer o Brasil precisa baixar a taxa de juros e
manter competitiva a taxa de câmbio. Precisa resolver a crise fiscal, para isto
realizando uma política contracíclica de aumento do investimento público, mesmo
que esta, no curtíssimo prazo, aumente o deficit público. Precisa
reduzir a despesa com juros. Precisa recuperar a capacidade de poupança e de
investimento do Estado. Precisa voltar ao superávit primário. Precisa adotar
uma política cambial que mantenha a taxa de câmbio flutuando em torno do
equilíbrio competitivo. Precisa deixar de procurar atrair capitais que apenas
substituem a poupança interna pela externa. Precisa neutralizar a doença
holandesa. Precisa alcançar um pequeno superávit em conta-corrente, necessário
para que a taxa de câmbio seja competitiva e as empresas voltem a investir.
manter competitiva a taxa de câmbio. Precisa resolver a crise fiscal, para isto
realizando uma política contracíclica de aumento do investimento público, mesmo
que esta, no curtíssimo prazo, aumente o deficit público. Precisa
reduzir a despesa com juros. Precisa recuperar a capacidade de poupança e de
investimento do Estado. Precisa voltar ao superávit primário. Precisa adotar
uma política cambial que mantenha a taxa de câmbio flutuando em torno do
equilíbrio competitivo. Precisa deixar de procurar atrair capitais que apenas
substituem a poupança interna pela externa. Precisa neutralizar a doença
holandesa. Precisa alcançar um pequeno superávit em conta-corrente, necessário
para que a taxa de câmbio seja competitiva e as empresas voltem a investir.
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